грузовик с гидролифтом, минимальные сроки.

Глава 6. СТРАНЫ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ (Финляндия, Дания, Швеция)

 

Страны Северной Европы представляют собой единый культурно-исторический регион. В историческом развитии государственного управления и государственной службы страны этого региона прошли сходные этапы. Наблюдалось и прямое взаимовлияние: так, становление системы государственного управления и государственной службы в Швеции оказало сильное влияние на аналогичный процесс в Финляндии. Это связано не только с тем, что в XVII-XVIII веках Финляндия входила в состав Швеции и восприняла шведские традиции в области права и управления; многие современные реформы в области права, государственного /правления и государственной службы также идут по <шведской модели>. При всех сохраняющихся различиях и своеобразии североевропейские страны составляют в сфере управления единую группу, для которой характерно наличие сильного парламента, развитых традиций местной демократии и тщательно проработанных взаимоотношений государства и муниципалитетов. Общей для этих стран является также тенденция к увеличению роли местного самоуправления по принципу: то, что можно решить на местном уровне, должно решаться на местах.

 

ФИНЛЯНДИЯ

 

Центральные органы власти. 1

Парламент. 1

Президент республики. 3

Государственный совет. 3

Губернское и местное самоуправление. 3

Автономия Аландских островов. 5

Судебная власть. 5

Государственная служба. 5

 

Центральные органы власти

Парламент

Система государственных органов Финляндии, место каждого из них в этой системе определяются как на основе конституционных и иных нормативных актов, так и в результате сложившейся практики. Систему высших государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения регламентируют прежде всего четыре конституционных закона, составляющих вместе конституцию Финляндии: <Форма правления> 1919 г.. Акт о парламенте 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.©©

<Форма правления> определяет Финляндию как республику во главе с президентом. Согласно <Форме правления> законодательная власть принадлежит президенту Финляндской Республики и парламенту, а исполнительная власть - президенту и Государственному совету (кабинету министров). Государственный совет находится при президенте <для общего управления страной>. При определении внутренней и внешней политики страны Государственный совет заседает под председательством президента.

Руководство отдельными отраслями государственной деятельности осуществляют министерства и различные ведомства, которые не входят в состав министерств, а создаются и работают под непосредственным руководством Государственного совета. Их руководители, в отличие от министров, не входят в состав Государственного совета. Особенностью состава Государственного совета является то, что обычно в нем одно и то же министерство представляют два или три министра, на которых возлагается ответственность за отдельные участки работы.

Парламент (эдускунта) не занимает в Финляндии, в отличие от некоторых других стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал играть более активную роль в государственной жизни страны, в определении ее внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после президента лицом в государстве.

Парламент состоит из 200 депутатов, избираемых сроком на четыре года. В случае досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Государственным советом, вновь избранный парламент может действовать в течение всего четырехлетнего периода полномочий, если только не будет также досрочно распущен.

Парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. Для организации и проведения выборов вся страна делится на избирательные округа и избирательные участки. В настоящее время создается 16 округов, в том числе один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого избирается один депутат. Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только самым крупным, но и сравнительно небольшим политическим партиям.

Парламент в Финляндии однопалатный. Своеобразной компенсацией отсутствия верхней палаты служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая, или Главная комиссия, которая является как бы <парламентом в миниатюре>. Она играет решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо законопроектов, на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых затрагиваются вопросы законодательного характера, а также вопросы, связанные с депутатским вознаграждением. Большая комиссия состоит из 45 депутатов, которые избираются в соответствии с соотношением политических сил в парламенте. Практически в нее входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены.

Руководство парламентом осуществляет председатель палаты и два вице-председателя, которые вместе образуют президиум парламента. Указанные лица избираются на каждой сессии парламента, но практически они занимают свои посты до истечения его полномочий. При этом, если председателем парламента является представитель одной партии, то его вице-председатели выбираются из других партийных фракций.

При председателе образуется Совет, в который наряду с ним и вице-председателями входят председатели постоянных комиссий парламента. Этот орган является консультативным. Он дает председателю парламента свои рекомендации по вопросам организации пленарных заседаний, внесения изменений в смету расходов секретариата (канцелярии), порядка проведения выборов во внутренние органы парламента и его должностных лиц, их правового положения.

В течение пяти дней после начала работы парламент нового созыва избирает Коллегию выборщиков в составе 45 депутатов, которая действует весь срок полномочий соответствующего созыва. Состав этой коллегии должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Главной задачей Коллегии выборщиков является подготовка выборов постоянных комиссии парламента и его должностных лиц. Кроме Большой комиссии, в течение семи дней после начала работы парламента на весь срок его полномочий избираются постоянные комиссии: конституционная, по иностранным делам, законодательная, финансовая и банковская. Эти пять комиссий парламент должен образовать в обязательном порядке. Но он вправе создавать и другие постоянные комиссии. В настоящее время, кроме указанных выше, существует еще восемь комиссий.

Аппарат, обслуживающий парламент, состоит из лиц, не являющихся депутатами. Важную роль в деятельности парламента играет канцелярия (секретариат), возглавляемая генеральным секретарем. Для контроля за ее работой избираются шесть депутатов во главе с председателем парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются также их заместители.

Значительная часть контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, осуществляется избираемыми специальными лицами. К их числу относятся уполномоченные Государственного банка, ревизоры парламента, доверенные лица и особое должностное лицо, именуемое омбудсманом парламента.

На одной из очередных сессий парламента в соответствии с той же процедурой, которая предусмотрена для выборов его председателя, выбирается в качестве омбудсмана парламента лицо, <наиболее сведущее в праве>. Через два года на тот же четырехлетний период избирается заместитель омбудсмана, который наряду с ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может осуществлять свои обязанности, замещает его в работе. Однако право контроля за деятельностью Государственного совета и канцлера юстиции может осуществлять только сам омбудсман. В случае ухода омбудсмана со своего поста его преемник остается на своем посту только до окончания срока его законных полномочий.

Согласно принятой парламентом в 1919 г. Инструкции для омбудсмана, он должен выполнять функции контроля за законностью действий Государственного совета, канцлера юстиции, должностных лиц, судебных органов и органов коммунального самоуправления. Он может расследовать соблюдение как закона, так и правил процедуры, с помощью которых в той или иной инстанции рассмотрено какое-либо дело и принято решение. При рассмотрении вопроса о законности действий того или иного должностного лица или органа учитывается, не превышены ли полномочия этого лица, установленные законом, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли принято решение и т.д.

Омбудсман не вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоры или решения, но он вправе возбуждать дела против тех судей, которые нарушают законность, пренебрегают своими обязанностями. Юрисдикция омбудсмана включает даже проверку законности деятельности должностных лиц евангелически-лютеранской церкви и других религиозных общин в той мере, в какой она затрагивает светские вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).

Наиболее важным источником информации для омбудсмана являются жалобы населения. Любой гражданин, обладающий полной правоспособностью, может подать жалобу на действия должностного лица в канцелярию омбудсмана. Другим важным источником информации являются инспекционные поездки, посещения соответствующих учреждений, ознакомление со всеми документами государственных органов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях и заседаниях Государственного совета, судебных заседаниях, при разборе дел в полицейских участках.

Омбудсману предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностного лица в случае, если его деяния подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях омбудсман предлагает соответствующему лицу учесть замечания или направляет материалы в вышестоящую инстанцию. Ежегодно омбудсман должен направлять в парламент отчет о своей деятельности.

Конституция Финляндии устанавливает, что суверенная власть в государстве принадлежит народу, представителем которого является парламент. За парламентом закреплены следующие полномочия: принятие и изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни страны, утверждение государственного бюджета, решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров, определение системы государственных органов, а также принципов государственного управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления, административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью исполнительной власти - Государственного совета, а равно и административного аппарата, контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления, руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны и регулирование денежного обращения, определение своей собственной структуры и парламентской процедуры.

 

Президент республики

Президент Финляндии обладает довольно широкими независимыми полномочиями в принятии решений, касающихся порядка выполнения законов. Президент обладает правом отлагательного вето, он может перенести срок введения закона. Он имеет также право роспуска парламента и назначения новых выборов. На заседании Государственного Совета президент волен принимать решение по предложению любого министра, хотя он не связан ни с мнением министра, ни с мнением Государственного Совета в целом. На практике, однако, решения президента соответствуют мнению последнего. Президент играет также решающую роль в формировании правительства. Важнейшее из прав президента - это предоставленная ему руководящая позиция в определении внешней политики страны.

Президент избирается косвенными выборами сроком на шесть лет. Сначала население избирает 301 выборщика; они и осуществляют окончательный выбор. Президент может избираться неоднократно. Велись дискуссии о необходимости ограничения сроков переизбрания президента и об его избрании всенародным голосованием. Однако этот вопрос еще не решен.

 

Государственный совет

Государственный совет (правительство Финляндии) состоит из премьер-министра и не более чем 17 министров. Министры назначаются на должность и освобождаются от обязанностей президентом республики. Решения Государственного совета принимаются на пленарных заседаниях, на которых председательствует премьер-министр.

Государственный совет несет ответственность перед парламентом. В его компетенцию входят все те вопросы управления страной, которые специально не выведены за пределы его полномочий. Государственный совет представляет в парламент законопроекты и публикует утвержденные законы в специальном издании.

На уровне центрального управления под руководством министерств существуют специальные административные чиновники и центральные учреждения, деятельность которых охватывает всю страну. Несмотря на то, что они всегда находятся под контролем министерств, фактически они весьма независимы. Центральные учреждения организованы коллегиально, власть в них принадлежит коллегии в составе руководящих чиновников. Всего существует 22 различных центральных учреждения, находящихся в подчинении министерств.

 

Губернское и местное самоуправление

Местное самоуправление Финляндии имеет давнюю историю, охватывающую несколько столетий. Оно сохранялось и тогда, когда Финляндия входила в состав Российской империи.

После того, как в 1917 г. Финляндия стала независимым государством, ее коммунальное управление получило возможность совершенно самостоятельного развития, впрочем, не без существенного воздействия на него аналогичного процесса в других северных странах. В 1948 г. законы, касающиеся управления городами и сельскими коммунами, были собраны и изданы в виде одного закона. В изданном в 1987 г. законе о коммунах городские и сельские коммуны уже не различаются. В 1995 г. принят новый закон о местном самоуправлении.

Финляндия делится на губернии, уезды и коммуны.

В стране насчитывается 12 губерний, во главе правления каждой из которых стоит назначенный президентом губернатор. Губернское правление - это учреждение, относящееся к министерству внутренних дел. Его задача заключается в развитии всей губернии. В губернском правлении имеются общий отдел, отдел по делам социального обеспечения и здравоохранения, отдел по делам школ, губернская контора, а также губернский суд, который рассматривает, в частности, административные вопросы. Высшим органом управления уезда является уездная управа.

На губернском уровне в определенных сферах функционируют также государственные чиновники по административным вопросам, представляющие различные министерства и ведомства, например, в промышленных округах - Министерство торговли и промышленности, в межевых округах - Главное межевое управление.

В губерниях существуют также и органы сотрудничества коммун, имеющих самоуправление, - коммунальные союзы. Часть коммунальных союзов действует на территории только нескольких коммун, и поэтому они рассматриваются как органы местного самоуправления. Часть коммунальных союзов, деятельность которых выходит за пределы этих границ, может причисляться к губернскому управлению (в особенности это относится к коммунальным союзам по больничному делу).

В подчинении губернского правления состоят общие официальные инстанции местного самоуправления: ленсманы и магистраты так называемых старых городов. По конституции 1919 г., управление городами должно основываться на самоуправлении граждан. Коммуны функционируют, однако, под руководством и контролем центральных государственных и официальных губернских органов. Обеспечение граждан основными услугами сосредоточено главным образом в коммунах, а государство участвует как в организации этой работы, так и в финансировании их деятельности.

В Финляндии 455 коммун, из них 102 - городские. Органами муниципального самоуправления являются также обьединения коммун, которые образованы коммунами с целью обеспечения совместной деятельности (270 объединений). По количеству своих жителей, площади и структуре экономики муниципалитеты сильно отличаются друг от друга, однако, несмотря на эти различия, юридически коммуны имеют одинаковый статус - одинаковые права и обязанности. К местному самоуправлению относятся также приходы государственных церквей: 594 прихода евангелическо-лютеранской церкви и 25 приходов православной церковной управы. Примерно 91% финнов принадлежат к этим церквам.

Задача коммун - создание и обеспечение основных условий для благополучного существования своих жителей. Эта задача коротко и ясно сформулирована в новом законе о коммунах, вступившем в силу в начале июля 1995 г.: <Коммуна стремится содействовать росту благосостояния своих жителей и непрерывному развитию своего региона>. В общественной структуре и в системе управления Финляндии коммуны отвечают за предоставление комплекса необходимых услуг жителям коммун. Из разнообразных функций муниципалитетов в качестве основных можно выделить следующие: школьное образование и обучение, культура и проведение досуга, услуги здравоохранения (поликлиники и больницы), услуги социального обеспечения (детские сады, забота о престарелых, обслуживание инвалидов, предоставление денежной помощи), решение задач, связанных с планированием и строительством (разработка планов землепользования, создание и обслуживание элементов инфраструктуры, охрана окружающей среды, сбор и транспортировка отходов и т.д.).

В 1996 г. в конституцию Финляндии были внесены изменения, расширившие сферу ответственности местного самоуправления. Так, в частности, было установлено, что органы власти на государственном и местном уровнях, т.е. государственное управление и местное самоуправление, должны стремиться к обеспечению каждому гражданину права на здоровую жизненную среду. Указано также, что органы власти на государственном и местном уровнях должны содействовать занятости и обеспечению каждому гражданину права на работу.

Какие-либо задачи могут быть поручены коммунам только на основании Закона о коммунах, который является законом общего характера, формулирующим общие полномочия коммун. Таким образом, в принципе коммуна сама определяет свои задачи (если они не поручены какому-либо другому органу). Предусматривается, однако, что задачи эти имеют характер, общий для всех или большей части местного населения. В последние годы коммуны стали прилагать особенные усилия в улучшении общих условий экономической жизни. В небольшой степени они занимаются коммерческой деятельностью, продавая электроэнергию, обеспечивая водоснабжение и обработку отходов. Однако спекулятивная деятельность коммунам запрещена. На основании отдельных законов к ведению коммун могут быть отнесены и другие задачи, такие, в частности, как обеспечение работы больниц, обеспечение каждому жителю коммуны достаточных средств к существованию. Организация преподавания в общеобразовательных школах также находится в их компетенции. На основании Закона о строительстве коммуны должны заботиться о физическом планировании и надзоре за строительством.

Для финансирования своей деятельности коммуна имеет право взимать налоги. Кроме того, коммуна получает доходы, продавая некоторые услуги (электро- и водоснабжение). Для погашения расходов в областях здравоохранения, социального обеспечения и школьного образования коммуны получают государственные субсидии, суммы которых определяются, исходя из количества жителей коммуны, возможностей ее финансовой деятельности и объема требуемых услуг. Основы определения размера субсидий должны быть максимально простыми.

Высший орган власти в коммуне - избранный на всеобщих выборах совет коммуны. Исполнительными органами являются правление коммуны и разные комиссии. В коммуне имеется также директор коммуны, который, подчиняясь правлению, руководит ее деятельностью. Директор может быть избран на определенный срок или без срока. Если директор коммуны избран на период работы совета коммуны, он может стать также председателем этого совета.

Государство, со своей стороны, контролирует в коммунах соблюдение законности. Другими словами, оно может вмешиваться в дела коммун только в случае нарушения закона. Государственные органы могут, однако, давать коммунам советы и инструкции. В целом коммуны весьма самостоятельны по отношению к государству.

Жители коммуны имеют право обжаловать решения, принятые органами управления коммуны, однако, основанием для жалобы может быть только нарушение законов.

 

Автономия Аландских островов

Принадлежащим Финляндии Аландским островам предоставлено широкое провинциальное самоуправление в связи со специфическим историческим и языковым положением островов (из 23 000 аландцев 95% говорят по-шведски).

Закон об автономии Аландских островов действует с 1951 г. Автономия касается не только основного правления, но и законодательства. Провинциальный ландтаг Аландских островов имеет право издавать законы, касающиеся некоторых вопросов жизни провинции. Действующий в Финляндии закон об автономии островов и законы, защищающие право жителей провинции на землевладение, могут быть изменены или отменены только с одобрения ландтага.

 

Судебная власть

Независимые суды - основа юстиции Финляндии. Уездный суд - это общий суд низшей инстанции; всего их 71. В так называемых старых городах существуют городские суды (также суды низшей инстанции); таких всего 30. Общих апелляционных судов - 6. Их главная задача - рассматривать обжалования решений судов низшей инстанции. Высшая ин-

станция - Верховный суд, который выносит окончательные решения в случае, если обжалованы постановления апелляционных судов.

Административно-правовые обжалования рассматривают губернские суды и духовные капитулы, а как высшая инстанция - высший административный суд. В Финляндии много специальных судов, например, высший государственный суд, водный суд и суд по трудовым спорам.

 

Государственная служба

Лица, занятые на службе в государственном секторе, могут быть разделены на две больших группы: тех, кто работает в государственной администрации, министерствах, агентствах (145 000 чел.) и тех, кто работает на государственных предприятиях и в государственных учреждениях - почтах, телекоммуникациях, железных дорогах и т. д. (60 000 чел.). В первой группе около 100 000 человек - государственные служащие (чиновники) и 45 000 работают по контракту (трудовому соглашению). Муниципальные служащие составляют 250 000 человек и, кроме того, 195 000 человек работают в местных органах власти по контрактам.

Права и обязанности государственных служащих (чиновников) определены Актом о государственных служащих (чиновниках) 1986 г. Этот закон зафиксировал правовой статус и основные условия работы чиновников, приблизив их к обычным служащим. Особые черты статуса чиновников касаются вопросов гарантий стабильности рабочего места, привлечения к уголовной и дисциплинарной ответственности, процедур. Чиновники имеют также ряд особых обязанностей. Чиновник на постоянной работе может быть направлен на работу в другую службу или подразделение. Он может быть направлен на работу в другой город или регион страны, если туда перемещается служба, в которой он работает (это связано с проводимыми в северных странах реформами децентрализации). Чиновники не могут участвовать в забастовках. Высшие государственные служащие могут назначаться только Государственным советом.

Подготовка государственных служащих производится в университетах: в Хельсинки (юридический факультет, политехнический факультет) и в Тампере (факультет экономики и государственного управления). В последнее время проблемами подготовки государственных служащих стали заниматься и другие университеты страны.