Особенности
британской конституции
Гражданская
(государственная) служба
Британская конституция -
конституция неписаная. Акта, который был бы официально провозглашен Основным
законом, в Великобритании не существует. Неписаная же конституция
Великобритании состоит из норм трех категорий: 1) норм статутного права; 2)
норм case law (прецедентного права); 3)
норм, представляющих собою не что иное, как конституционные обычаи.
Статутом в Великобритании
принято называть законодательный акт, принятый или одобренный палатами
парламента в соответствии с установленной процедурой и подписанный главою
государства. Поэтому совокупность норм, установленных статутами, получила
наименование статутного права. Естественно, что нормы статутного права - это
нормы не только государственного права, но и других отраслей права -
уголовного, гражданского и т. д. К статутам, имеющим конституционное значение,
британские государствоведы обычно относят Билль о правах 1689 г., Закон о
престолонаследии 1701 г., Законы о парламенте 1911 г. и 1949 г. и др.
Конституционным документом считается также Великая хартия вольностей 1215 г.
Судебные прецеденты стали
источниками права в Англии еще в эпоху раннего феодализма: начиная с XIII в.
сложилась система судебных прецедентов, получившая название <общего права>, а с
XV в. - еще одна система: <право справедливости>. После судебной реформы 70-х
гг. XIX в. в компетенцию общих судов было включено применение как норм <общего
права>, так и норм <права справедливости>. Таким образом, появилось единое
прецедентное право, рамки которого были к тому же расширены за счет
прецедентов, содержавших толкование статутов. В состав неписаной британской
Конституции включаются, разумеется, не все нормы прецедентного права, а только
те, которыми регулируются важные вопросы государственного права.
Британское государство,
официально именуемое Соединенным Королевством Великобритании и Северной
Ирландии, - государство унитарное. В состав этого государства входят 4
историко-географических района, имеющих некоторые особенности в системе
управления, - Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Особенности
управления Шотландией выражаются в том, что в составе британского правительства
имеется специальный пост министра по делам Шотландии. Ему подчинено Шотландское
ведомство, состоящее из 4 департаментов и расположенное в г. Эдинбурге. Кроме
того, судебные органы в Шотландии построены иначе, чем в Англии, и сохранились
некоторые старинные шотландские институты в гражданском и уголовном праве.
Управление Уэльсом осуществляет входящий в состав британского правительства
министр по делам Уэльса, который руководит расположенным в г. Кардиффе
Валлийским ведомством. В 1979 г. в Шотландии и Уэльсе проводился референдум по
поводу законов, предусматривавших учреждение избираемых местным населением
Шотландской и Валлийской ассамблей. По его результатам ни первая, ни вторая
область автономии не получили: законы не собрали необходимого числа голосов
(40% зарегистрированных избирателей). Однако в 1997 г. в ходе референдума 74,25
% жителей Шотландии высказались за создание собственного парламента. Идею
собственного парламента одобрило и большинство населения Уэльса.
Северная Ирландия в
1922-1972 гг. формально находилась на положении автономной провинции
Соединенного Королевства: здесь действовал и автономный парламент, и автономный
кабинет. Но в 1972 г. британский парламент принял закон о введении в Северной
Ирландии <прямого правления>: вся власть была передана британскому
правительству ввиду обострения положения, связанного главным образом с
противоречиями между католическим и протестантским населением провинции. В 1973
г. британский парламент одобрил Конституционный акт Северной Ирландии, в соответствии
с которым населением была избрана Североирландская ассамблея. Однако менее чем
через год деятельность ассамблеи была приостановлена, затем ее распустили и
фактически восстановилось <прямое правление>. В 1982 г. правительство
Великобритании вновь созвало Североирландскую ассамблею, не предоставив ей,
правда, никаких реальных полномочий; вся полнота власти осталась у британского
министра по делам Северной Ирландии. В конце 1985 г., в соответствии с
соглашением, заключенным между Великобританией и Ирландской Республикой, были
созданы межправительственная англоирландская конференция и другие
консультативные органы, которые занимаются вопросами Северной Ирландии.
Наконец в 1998 г., после
длительных переговоров между правительствами Великобритании, Ирландской
республики и североирландскими политическими партиями, было достигнуто и
осуществлено соглашение о воссоздании в Северной Ирландии ассамблеи и
правительства. Вопрос о возможном объединении Ирландской республики с Северной
Ирландией, т. е. о выходе последней из Соединенного Королевства, будет решаться
голосованием самого населения Северной Ирландии.
Хотя Британская колониальная
империя рухнула, до сих пор есть ряд территорий, которые, не будучи частью
Соединенного Королевства, находятся под властью британских властей. Это,
во-первых, принадлежащие Англии с феодальных времен <коронные владения>,
расположенные недалеко от Великобритании (остров Мэн и острова Нормандского
архипелага Джерси, Гернси, Олдерин и Сарк), и во-вторых, <заморские владения>
(Гибралтар, остров Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова, Британские
Виргинские острова, Кай-мановы острова, Монтсеррат, Терке и Кайкос,
Фольклендские острова, остров Питкэрн). В каждом из владений местное население
избирает (полностью или частично) законодательный орган, имеющий ограниченную
компетенцию, но верховная власть принадлежит британскому парламенту и
британской короне. Ее осуществляет губернатор, имеющий важные полномочия.
Население владений не представлено в британском парламенте.
Великобритания -
конституционная монархия, главой государства является король (королева).
Королевский трон в Великобритании переходит по наследству от отца к старшему
сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует старшая дочь короля. Муж
царствующей королевы не приобретает титула и полномочий короля - он носит титул
принца-консорта. В настоящее время британский трон занимает королева Елизавета
II, коронованная в 1952 г.
Формально монарх обладает
весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и
притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права
и конституционными обычаями. Каждый билль, после того как завершено
рассмотрение его в палатах парламента, передается на подпись монарху. Но
последний случай отказа биллю в королевской санкции имел место в 1707 г. По
существу, с того времени сложился обычай, обязывающий монарха подписывать все
поступающие к нему билли.
Король (королева) созывает и
распускает парламент, назначает и освобождает от должности министров и других
высших должностных лиц, является главой исполнительной власти, верховным
главнокомандующим вооруженными силами, главой англиканской церкви, заключает и
ратифицирует международные договоры, осуществляет право помилования и т. д.
Перечислить все полномочия монарха нелегко, в частности потому, что только
часть их основывается на нормах статутного права, тогда как другая часть
считается непроизводной от власти парламента и составляет так называемую
королевскую прерогативу (прерогативными полномочиями являются, например, право
объявления войны, право роспуска парламента и др.). Король также является
главой государства бывших британских доминионов - Канады, Австралии и Новой
Зеландии.
Однако по своему усмотрению
монарх не может осуществлять ни статутные, ни прерогативные полномочия. Ныне
управление государством осуществляется от имени королевы правительством Ее
Величества. В прецедентном праве Великобритании есть норма, согласно
которой <король не может быть не прав>. Практически это означает, что монарх не
несет ответственности за акты, изданные от его имени, - ответственными
считаются министры, скрепившие их своими подписями. Королева осуществляет
принадлежащие ей полномочия не иначе, как по <совету> (предложению)
соответствующих министров. Она не может даже присутствовать на заседаниях
кабинета министров, но получает регулярную информацию о принятых им решениях.
Королеве оказывает содействие Тайный Совет, с которым она
консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые министры
вне кабинета, специальные советники.
Это не значит, что королева
не играет никакой роли в осуществлении государственной власти. Хотя она сама не
решает почти никаких государственных дел, она может влиять и действительно
влияет на решения, принимаемые должностными лицами британского государства.
Британский парламент -
старейший в Европе (существует с конца XIII в.). Он состоит из двух палат - палаты
общин (нижняя) и палаты лордов (верхняя). Палата общин избирается
населением на 5 лет, но может быть распущена досрочно. Право избирать депутатов
палаты общин имеют британские граждане, достигшие 18 лет и имеющие постоянное
место жительства в избирательном округе ко дню <закрытия> списков избирателей.
Особенностью британского законодательства о выборах является то, что права
голоса, наряду с умалишенными и осужденными за тяжкие преступления, лишены пэры
(лица, имеющие такой дворянский титул, который дает право заседать в верхней
палате британского парламента). Право быть избранным в палату общин
предоставляется с 21 года тем, кто обладает правом голоса, исключая, однако,
священников англиканской церкви, банкротов и лиц, находящихся на
государственной службе.
Для того, чтобы быть
зарегистрированным в качестве кандидата в депутаты, необходимо внести
избирательный залог в сумме 1000 фунтов стерлингов. Залог переходит в
собственность государства, если кандидат соберет менее 5 % общего числа
поданных по округу голосов.
Выборы в палату общин
проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы
относительного большинства.
Увеличив в 1983 г. состав
палаты с 635 до 650 депутатов, правящая консервативная партия получила
возможность перекроить ряд избирательных округов в своих интересах. Определение
результатов выборов по системе относительного большинства приносит огромные
выгоды двум крупнейшим партиям. Более половины поданных голосов кандидату
необходимо набрать лишь тогда, когда по округу баллотируются только два
кандидата (английские политики называют такую ситуацию <честным боем>), если же
по округу баллотируются три кандидата и более (ситуация <треугольного спора>),
избранным чаще всего оказывается кандидат, собравший менее половины поданных
голосов. Все остальные голоса не засчитываются. Все это приводит к тому, что
распределение депутатских мандатов между партиями никогда не соответствует
распределению между ними голосов избирателей.
Палата лордов вообще не
избирается. Ее членами являются: 1) наследственные пэры, т. е. лица, которые
обладают наследственным дворянским титулом не ниже барона и которые вместе с
титулом получают и передают по наследству место в верхней палате британского
парламента; 2) пожизненные пэры, т. е. лица, которым дворянский титул барона
(баронессы) пожалован без права передачи по наследству; таким правом фактически
наделен премьер-министр. Большинство из них - это политические и партийные
деятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо
руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся
ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за
заслуги в общественной и политической деятельности; 3) 26 <духовных лордов> (2
архиепископа и 24 епископа англиканской церкви), которые считаются членами
верхней палаты до тех пор, пока занимают свои церковные должности; 4) 20
<лордов по апелляциям>. Это лорды-юристы, которые назначаются королевским актом
пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности.
Они оказывают палате помощь при решении судебных дел и получают особую плату.
Численный состав палаты лордов юридически не определен. Монарх вправе жаловать
титулы пэров и тем самым беспредельно увеличивать состав верхней палаты (в
настоящее время членами палаты лордов являются свыше 1100 человек).
Заседаниями палаты общин
руководит спикер, избираемый депутатами из своей среды. Спикер считается
беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях, имеющих место
в палате; только в том случае, когда голоса депутатов разделяются поровну, он
подает решающий голос. В палате лордов председательствует лорд-канцлер - член
правительства. Если лорд-канцлер не является пэром, он не входит в состав этой
палаты, если же он носит титул пэра, то принимает участие и в прениях, и в
голосованиях. Роль лорда-канцлера в руководстве заседаниями верхней палаты
очень невелика: он не предоставляет лордам слова для выступления, не обладает
дисциплинарной властью.
Палата общин образует из
своих депутатов комитеты трех основных видов: 1) комитет всей палаты; 1)
постоянные комитеты; 3) <отобранные> комитеты. В комитет всей палаты нижняя
палата британского парламента преобразуется при обсуждении законопроектов
исключительной важности и законопроектов, содержащих лишь одну статью. При этом
убирается булава (знак королевской власти), а спикер покидает заседание, которое
ведет специально избранный председатель. Состав большинства постоянных
комитетов назначается особым комитетом <по отбору> каждый раз заново для
рассмотрения только одного законопроекта, постоянными являются лишь назначенные
спикером председатели этих комитетов. Часть постоянных комитетов абсолютно
неспециализирована и обозначается первыми буквами алфавита, три комитета
специализированы по территориальному признаку (два шотландских и один
североирландский) и один предназначен для рассмотрения главным образом
неправительственных законопроектов. Особой разновидностью постоянных комитетов
являются два больших комитета (шотландский и валлийский): в их состав
входят все депутаты, избранные соответственно в Шотландии и Уэльсе (а также
часть других депутатов), а в компетенцию, наряду с рассмотрением
законопроектов, - проведение общих прений по шотландским и валлийским делам.
Среди <отобранных> комитетов наиболее важную роль играют сессионные
комитеты, образуемые на время сессии. Все эти комитеты специализированы, но
по разным признакам: часть из них контролирует определенные министерства,
другая часть (комитет по процедуре, комитет по отбору, комитет по привилегиям)
ведает вопросами внутренней деятельности палаты общин. Палата может образовать
и временные <отобранные> комитеты специально для расследования какого-нибудь
вопроса, но в настоящее время редко прибегает к этому.
Партийный состав постоянных
и сессионных комитетов комплектуется по принципу пропорционального
представительства фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным
большинством мест в палате общин, преобладание и во всех ее комитетах.
Представители той же партии назначаются и председателями всех комитетов палаты.
Законопроекты (билли) могут
быть внесены в любую палату, но на практике все политически важные билли
рассматриваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Право
законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем
не менее имеется существенное различие между <правительственными биллями>
(члены правительства в Великобритании обязательно являются членами той или
другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной
инициативы) и <биллями частных членов> (неправительственными законопроектами).
Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сессии, и
для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для
внесения и обсуждения <биллей частных членов> отводятся только пятницы, да и
они могут быть заняты правительственными делами.
Все правительственные и
неправительственные билли проходят одни и те же стадии законодательной
процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада
комитета палате. В интересах правительства прения на любой стадии могут быть
ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае
внесения соответствующей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по
крайней мере 100 депутатами; 2) <гильотины>, т. е. принятия резолюции, заранее
устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом
раздел утверждается тогда, когда значительная часть его и не обсуждалась); 3)
<кенгуру>, т.е. принятия резолюции, дающей право спикеру выбрать для обсуждения
лишь несколько поправок из общего числа предложенных.
Билль, принятый палатой общин,
передается на рассмотрение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в
качестве финансового (<денежного>), он должен быть принят верхней палатой в
течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе
государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на
подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата
лордов дважды, в двух последовательных сессиях, отклонила этот билль, а палата
общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во
время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии
прошло не менее года. Короче говоря, палата лордов может задержать принятие
нефинансового билля на год.
Фактически доминирующую роль
в осуществлении законодательной власти в Великобритании играет правительство: оно
вносит примерно 85 % всех биллей, а <частные члены> - только 15 %. Среди
законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.
К формам парламентского
контроля над деятельностью правительства, которые используются в
Великобритании, относятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы
подаются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исключая заседание в
пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно
кратки, так что в течение <часа вопросов> дается по 50-70 ответов;
парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос.
В течение года примерно на 3 тысячи вопросов даются устные ответы, в
парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов
министров.
Обсуждению общей политики
правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в которой
излагаются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой
парламентской сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным
проблемам правительственной политики, к которым правительство считает
необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.
Любая палата вправе принять
решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и
поручить это расследование специально образованному временному <отобранному>
комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование
поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской)
комиссии.
Ежегодно одному из
<отобранных> комитетов палаты общин представляется доклад парламентского
комиссара по делам администрации. Комиссар назначается главой государства для
расследования жалоб граждан на злоупотребления администрации. Жалобы, однако,
должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой
доклад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании которых он установил
злоупотребления.
Специфической особенностью
британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. <Лояльная
оппозиция Ее Величества> - так официально именуют главную оппозиционную
партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой
кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает
жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры)
выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных
ораторов по соответствующим вопросам.
Центральная исполнительная
власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее
Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в
управлении государством играют правительство и премьер-министр. Отдельные
вопросы организации и деятельности правительства регулируют следующие основные
нормативные акты: Акты о министрах Короны 1937 г., 1964 г., 1975 г.; Акт о
передаче полномочий министров Короны 1946 г.; Акты о дисквалификации депутатов
палаты общин 1957 г. и 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о
жалованье министров 1972 г.
Порядок формирования
правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях.
Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева
назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство
мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного
лидера, никого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни
одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании
случается довольно редко), королева проводит консультации с лидерами партий и,
выслушав их советы и предложения, сама принимает решение. После назначения
премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов
кабинета и всего правительства.
Если премьер-министр уходит
в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается
королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате
общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер-министр, даже если он
принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет.
Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается
королевской прерогативы увольнения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не
пользовались.
Должность премьер-министра
возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его
полномочия и фактическая роль определяются неписаным правом, а также зависят от
политических обстоятельств.
Согласно обычаю,
премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г.
занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на
премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным
министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с
1967 по 1968 г. совместно с соответствующим государственным секретарем.
Премьер-министр играет
ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляя руководство их
деятельностью, а также руководство основными министерствами и центральными
ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для
зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства,
выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр
устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством,
определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает
рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопрос об увольнении
министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность
кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли
премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных
форм деятельности кабинета. Безусловно признается, что он вправе вмешиваться в
любую область управления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет
ведущую роль прежде всего в области внешних сношений, экономической политики и
в других наиболее важных сферах государственной жизни.
Премьер-министр осуществляет
ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства,
созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское
право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра.
Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским
подданным, членом парламента (обычно - членом палаты общин).
Для обеспечения эффективной
деятельности главы правительства используется личный секретариат
премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр
может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат
премьер-министра включает лиц, являющихся гражданскими служащими - чиновниками
высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с
членами кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка
информационных и аналитических материалов. В личном секретариате
премьер-министра существует должность секретаря по связи с общественностью, на
которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлениями о политике
правительства, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции.
В отличие от других стран,
внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет
министров с более узким составом. Таким образом, термины <правительство> и
<кабинет> не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как
кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо
важную роль.
Кабинет является органом,
структуру и компетенцию которого в значительной мере определяют конституционные
соглашения. Жесткие правила, касающиеся его состава, функций и процедуры
деятельности, отсутствуют. Кабинет включает министров, возглавляющих самые
важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее
актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем
реализуются членами правительства. Поскольку существует различие понятий
<правительство> и <кабинет>, постольку сложилось и деление министров на две
группы: министры - члены кабинета и министры - не члены кабинета. Число
министров законодательно не определено, обычно оно колеблется от 75 до 80
человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.
В правительстве полного
состава можно выделить четыре категории министров: 1) министры, возглавляющие
министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые
министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер
казначейства, лорд-канцлер); 2) министры, не являющиеся главами министерств,
т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие
традиционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер герцогства
Ланкастерского; 3) государственные министры, являющиеся фактически
заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений
министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.); 4) младшие
министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с
парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских
секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.
Что касается состава
кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров
в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В кабинет
обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов),
государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли.
Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое
положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств. Таким образом,
в каждом кабинете обычно складывается своеобразный <внутренний кабинет>,
представляющий собой неформальную группу министров, пользующихся особым
доверием премьер-министра. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях
кабинета и оказывают влияние на принятие решений. Те министры, которые не
входят в состав кабинета, могут присутствовать на его заседаниях только тогда,
когда их специально приглашают для рассмотрения того или иного вопроса.
Английское статутное право
не содержит норм, определяющих полномочия кабинета. Фактически в настоящее
время в его компетенцию входят общее руководство исполнительным аппаратом в
соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности
министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики;
участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в парламенте, а также
принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в
деятельности кабинета принадлежит руководству системой центральных органов
управления. Он определяет основные направления их работы, разрешает спорные
вопросы между ними. В деятельности отдельных членов кабинета большая роль
отводится руководству возглавляемыми ими министерствами. Министр несет
ответственность за политику министерства, выступает в палате общин по вопросам,
относящимся к сфере его деятельности, проводит межминистерские переговоры в
кабинете.
Работа кабинета организуется
аппаратом, в который входит ряд органов: секретариат, центральная
статистическая служба и др. Структура аппарата может меняться в зависимости
от личного усмотрения премьер-министра, имеющего право создавать в ней новые
посты и подразделения. Под общим руководством премьер-министра секретариат
координирует деятельность правительства и кабинета, включая комитеты. Секретариат
составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и
другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабинета и
комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам,
контролирует выполнение министерствами решений кабинета. Он имеет право
запросить у министров любые необходимые документы для получения информации по
различным вопросам.
Деятельность британского
кабинета носит закрытый характер. Акт <О государственных документах>
1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами кабинета в течение
тридцати лет. Члены кабинета, являющиеся одновременно членами Тайного Совета,
приносят присягу, которая включает обещание не разглашать информацию, связанную
с деятельностью кабинета.
При кабинете действует ряд постоянных
комитетов по основным направлениям государственной политики, но могут
создаваться и специальные комитеты в связи с возникновением острой
политической ситуации, по экстренным вопросам и т.п. Число комитетов
определяется премьер-министром. Он же решает вопросы о создании и ликвидации
комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует
около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad Hoc (<только для этого случая>). Вспомогательную работу
по их обслуживанию осуществляют сотрудники секретариата кабинета. Председателем
наиболее значимых комитетов является сам премьер-министр, в другие комитеты он
назначает председателей. Важнейшими являются комитеты по вопросам обороны и
иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики,
законодательства. Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых
вопросов государственной политики, обсуждаемых на заседаниях кабинета, они
также координируют деятельность различных ведомств при решении задач,
затрагивающих сферы их деятельности. В ряде случаев комитеты сами выносят
решения от имени кабинета. Такая практика была введена в середине 60-х годов.
В Великобритании исторически
сложилось несколько уровней местных органов власти: от советов графства до
советов приходов и сельских островных советов (например, в Шотландии). В
течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные
структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые. Но с
конца 70-х годов, с приходом к власти М.Тэтчер, закрепилась общая тенденция к
постоянному сокращению числа советов и сферы их компетенции.
В зависимости от степени
урбанизации населения различают так называемые <метрополитенские> районы (т.е.
районы городских агломераций) и <неметрополитенские>, или сельские районы со
значительно меньшей численностью проживающего в них городского населения.
Естественно, что функциональная структура советов везде разная и определяется
самими советами исходя из сложившейся ситуации.
По законам о местном
управлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а
также британская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному.
Так, Англия разделена на 39 графств
и 36 городских округов. Графства, в свою очередь, делятся на округа
(296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов.
Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные
единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном
управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных
территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств,
разделенных на 26 округов.
Все административные
территории (за исключением приходов и общин, в которых проживает менее 150
жителей) управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы
и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств,
округов и. городских округов избираются на 4 года и обновляются первые три года
ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без
ежегодного обновления.
Главой исполнительной власти
является председатель совета, избираемый советом из своего состава
ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.
К ведению советов графств
законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану,
землепользование, дороги (за исключением магистральных и мостов), социальные
службы, образование и библиотеки, музеи, трудоустройство молодежи,
продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В компетенцию
советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и
сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные
дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с
шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К
ведению приходов и общин относятся: распределение земельных участков, промыслы,
туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха.
Несколько отличается от этой
схемы управление Лондоном. Большой Лондон разделен (за исключением центра -
Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформированными по такому
же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие
территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение,
пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондонский Сити управляется тремя
палатами, в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы и другие
высокопоставленные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий,
чем городские округа Англии.
Центральные министерства и
ведомства осуществляют значительный контроль над советами. Прежде всего местные
органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений
от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы,
принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и
некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех
советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.
Функции местного
самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми
правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению
платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями
судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа
общественности к информации, выборами местных органов власти.
В результате реформ М.Тэтчер
и политики, которую проводило правительство Дж.Мейджора, в последние годы в британском
обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов,
выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в
ведение центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли
контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми
аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве
мяса.
Вместе с тем в последнее
время местным советам вменено в обязанность решать проблемы, связанные с
переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.
Постоянно и неуклонно
ограничиваются расходы органов местного самоуправления путем сокращения
правительственных грантов, понижения предела местного налога, введения национального
нормирования. Серьезно ухудшила финансовое положение местных советов
национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых
мероприятий сложилась ситуация, когда 85% средств местных структур направляется
сверху, а не собирается на месте, что в свою очередь приводит к вынужденному и
непопулярному росту налогов на местном уровне.
В последние годы в
Великобритании четко просматривается тенденция к уменьшению числа независимых
членов советов. Кандидатам в члены совета становится все труднее быть
известными всем избирателям, поэтому оказался возможным переход от преобладания
независимых членов совета к преобладанию представителей партий. Таким образом,
партийные группировки в рамках местных советов стали важным фактором в принятии
решений. Типичными являются советы, в которых ни одна партия не имеет решающего
перевеса голосов.
В своей деятельности советы
в принципе стремятся все в большей степени отражать интересы населения.
Считается, что демократическая система лучше всего работает, если избиратели
знают, что именно советы делают или собираются делать.
Британский закон дает
избирателям право на получение информации о работе советов, а также право
присутствовать на заседаниях советов и их комитетов. Если совет намерен
обсуждать что-то при закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный
повод, соответствующий закону. Доступность информации о деятельности советов
достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылаются газетам,
радио- и телевизионным станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов;
члены советов обязаны встречаться с работниками средств массовой информации,
интересующимися тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим
присутствовать на заседаниях, предоставляются необходимые условия; регулярно
выпускаются сообщения для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств
массовой информации к важным вопросам, рассмотренным советом, и к принятым
решениям; при советах функционируют специальные отделы связи с общественностью
для ответов на вопросы работников СМИ и общественности, а также для публикации
сведений о деятельности советов; публикуются, как правило, два отчета в год о
деятельности совета и о решениях, принятых в предыдущие полгода; перед
принятием некоторых решений совет консультируется с избирателями.
Высшая судебная инстанция в
Соединенном Королевстве - Палата лордов. Она принимает к рассмотрению
апелляции, главным образом по вопросам права, на постановления по гражданским и
уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а
также, только по гражданским делам, - Шотландии. От имени Палаты лордов дела
рассматриваются судом Палаты лордов.
Верховный суд Англии и
Уэльса,
возглавляемый лордом-канцлером, включает в себя три самостоятельных судебных
учреждения - Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.
Апелляционный суд состоит из
гражданского и уголовного отделений и рассматривает в коллегиях из трех или
более судей апелляции на постановления других судов.
Высокий суд имеет три
отделения - королевской скамьи, канцлерское и семейное. В него входят
лорд-канцлер и другие высшие судебные деятели, а также до 80 рядовых судей.
Отделение королевской скамьи занимается, главным образом, рассмотрением по
первой инстанции наиболее сложных гражданских дел и апелляций на приговоры
магистратских судов по уголовным делам. На правах составных частей Отделения
королевской скамьи самостоятельно функционируют Суд Адмиралтейства, в котором
рассматриваются споры по морским перевозкам, столкновениям кораблей и
возмещению связанных с этим убытков и т.п., и Коммерческий суд,- которому подсудны
многие споры торгового характера. Канцлерское отделение рассматривает, чаще
всего в качестве суда первой инстанции, гражданские дела, связанные с
управлением имуществом, доверительной собственностью, деятельностью компаний,
банкротствами и др. На правах одной из составных частей Канцлерского отделения
функционирует Патентный суд. Семейное отделение занято в основном рассмотрением
жалоб на решения магистратских судов по всем вопросам семейных отношений.
Разбирательство дел по первой
инстанции в отделениях Высокого суда проводится судьями единолично,
рассмотрение апелляций - обычно в коллегиях из двух или трех судей. В Отделении
королевской скамьи при определенных условиях дело может слушаться с участием
присяжных.
Суд короны, созданный в 1971
г. взамен ряда прежних судебных учреждений, рассматривает по первой инстанции,
обязательно с участием присяжных (в других английских уголовных судах присяжных
нет), дела о преследуемых по обвинительному акту, т.е. о более серьезных
преступлениях, а также апелляции на приговоры и решения магистратских судов.
Все названные суды относятся
к категории высших. К низшим в Англии и Уэльсе относятся суды графств и
магистратские суды.
Суды графств (их
насчитывается свыше 350) - основные органы гражданского правосудия, в которых
по первой инстанции рассматривается около 90% гражданских дел. Границы района,
в котором действует соответствующий суд, определяются лордом-канцлером. В
каждом таком суде обычно имеется один или два постоянных судьи. Компетенция судов
графств ограничена по сравнению с Высоким судом размерами исков, различающимися
в зависимости от категории иска (например, до 5 тыс.ф.ст. по искам из договоров
и деликтов).
Магистратские суды
рассматривают в суммарном порядке (без присяжных) основную массу уголовных дел
(до 98% в год).
Наряду с названными судами
общей юрисдикции, в Англии и Уэльсе имеются специализированные суды различной
компетенции. Некоторые из них носят название трибуналов, что подчеркивает, как
правило, их второстепенное значение по сравнению с судами. В частности, в 1964
г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под
председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между
предпринимателями и работниками, в том числе жалобы на неправильное увольнение,
на отказ в выплате пособий по беременности и родам и т.п.
Особое место среди
учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на
ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает
соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг с тем, чтобы не
допустить монополизации производства и торговли, а значит и искусственного
удержания высокого уровня цен.
Все судейские должности в
Великобритании замещаются по назначению, а не в результате выборов. В Англии и
Уэльсе судьи высших судов назначаются королевой по рекомендации лорда-канцлера,
судьи низших судов назначаются самим лордом-канцлером.
Расследование уголовных дел
осуществляется, как правило, полицией, которая в лице начальников участков (главных
констеблей) располагает широкими полномочиями отказаться от передачи дела в
суд, ограничившись вынесением официального <предостережения> подозреваемому.
Традиционно по большинству уголовных дел обвинение в английских судах
поддерживалось либо полицией, либо отдельными гражданами. Только по наиболее
серьезным преступлениям расследование проводилось ведомством директора
публичных преследований, которое брало на себя и поддержание обвинения в суде
по этим и некоторым другим делам. (Директор публичных преследований назначается
генеральным атторнеем и работает под его руководством.) За последнее время в
этой области произошли серьезные изменения. Закон о преследовании за
преступления 1985 г. учредил для Англии и
Уэльса службу
государственных (<коронных>) обвинителей. Основная функция государственных
обвинителей - поддержание обвинения в судах всех уровней по делам,
расследованным полицией, а также, в некоторых случаях, возбуждение и участие в
расследовании уголовных дел.
Судебная система Шотландии
существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней
значительную самостоятельность. В качестве высшей и окончательной инстанции по
уголовным делам выступает расположенный в Эдинбурге Высокий суд юстициариев
(юстициарием в средние века на Британских островах называли чиновника,
выполнявшего функции главы исполнительной либо судебной власти в отсутствие
короля или по его поручению на территории Ирландии или Шотландии). Он состоит
из возглавляющего его лорда-генерального судьи Шотландии, лорда-судьи-клерка и
лордов-членов Высокого суда юстициариев. Судья вместе с 15 присяжными слушает
по первой инстанции дела о наиболее серьезных преступлениях, преследуемых по
обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции трое или более членов
Высокого суда рассматривают жалобы на приговоры любых шотландских судов, в том
числе и на приговоры, вынесенные судьей этого же суда.
Постановления Высокого суда
юстициариев играют весьма важную роль в развитии шотландского уголовного права
и процесса.
Высшая судебная инстанция по
гражданским делам - Сессионный суд, заседающий в Эдинбурге. В его состав
входят: лорд-генеральный судья Шотландии - глава суда, называемый
лордом-президентом Сессионного суда, лорд-судья-клерк (он стоит во главе одного
из отделений Сессионного суда) и сессионные лорды, одновременно являющиеся
членами Высокого суда юстициариев. Сессионный суд имеет внешнюю и внутреннюю
палаты. Судьи внешней палаты рассматривают дела по первой инстанции либо
единолично, либо с участием 12 присяжных. В суде внутренней палаты, состоящей
из наиболее опытных и квалифицированных судей, в коллегиях из четырех членов
рассматриваются жалобы на решения суда внешней палаты. Постановления
Сессионного суда, в отличие от постановлений Высокого суда юстициариев, могут
быть обжалованы в британскую Палату лордов.
Важное звено судебной
системы Шотландии - шерифские суды, относящиеся уже к системе низших
судов. Шерифы - профессиональные судьи, они делятся на две категории - главных
шерифов (каждый возглавляет одно из шерифств, на которые поделена вся
территория Шотландии) и просто шерифов, иногда называемых
шерифами-заместителями. В сфере уголовной юстиции и главный шериф, и шериф
вправе рассматривать с участием 15 присяжных дела о преступлениях, преследуемых
по обвинительному акту, либо же единолично - дела о преступлениях, преследуемых
в порядке суммарной юрисдикции. По гражданским делам главный шериф
рассматривает в основном жалобы на решения, вынесенные шерифами. В свою
очередь, шерифы рассматривают по первой инстанции основную массу гражданских
дел: их компетенция не ограничена какой-либо суммой иска.
Низшей инстанцией по
уголовным делам в Шотландии являются окружные суды, в которых либо единолично
платные магистраты, либо два или более мировых судей рассматривают дела о
малозначительных правонарушениях. Платные магистраты и мировые судьи вправе
разбирать также некоторые категории гражданских споров, чаще всего семейного
характера.
Судьи шотландских судов
назначаются на свои должности или британским монархом по рекомендации
государственного секретаря по делам Шотландии, или, если речь идет о мировых
судьях, самим государственным секретарем.
Судебная система Северной
Ирландии во многом копирует английскую. Верховный суд Северной Ирландии
включает в себя Высокий суд (с отделениями королевской скамьи,
канцлерским и семейным), Апелляционный суд и Суд короны. Все они
наделены функциями, аналогичными функциям соответствующих английских судебных
инстанций. Гражданские дела, кроме наиболее важных, рассматривают суды графств,
малозначительные уголовные дела и некоторые мелкие гражданские споры -
магистратские суды. Организация деятельности и процедура разбирательства дел в
судах графств и магистратских судах несколько отличаются от принятых в
английских судах.
Гражданскими
(государственными) служащими Великобритании являются работники министерств
(департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств,
выделяемых парламентом.
В соответствии с принципом
отделения государственного управления от политики, положенным в основу
государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица
подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода
правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на
постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией
гражданской службы. К числу государственных служащих-политиков относятся в
первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры,
государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники.
Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй
категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических
решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической
ответственности за их последствия.
Гражданскими служащими не
считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного
самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения.
Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими
объединяются более широким понятием - <служащие общественного (публичного)
сектора>. Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих
общественного сектора.
Гражданская служба
подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров
возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр)
иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.
Исторически гражданская
служба считается прерогативой короны (королевской власти) и поэтому регулируется
в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями
министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.
В настоящее время управление
гражданской службой осуществляет премьер-министр.
По характеру своей работы и
должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и
разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных
требований и должностных обязанностей.
В состав высшей группы
служащих входят ведущие политические и административные руководители:
постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для
них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие
разделены на несколько категорий. Первая, <общая>, категория включает группы:
административную (старшие исполнители, ученики-администраторы,
секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников
служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья -
технические специалисты ( инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также
категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический
персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.
Система набора гражданских
служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного
собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на
высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших
должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром.
Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств,
осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской
службы.
Гражданские служащие имеют
ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего гарантируется
пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в
случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие
освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере
одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и
достижении минимального возраста ухода в отставку.
В правах гражданских
служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам
запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в
местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение
руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при
обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют.
Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и
земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных
интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и
после выхода в отставку.
С конца 40-х годов снят
запрет на профсоюзную деятельность гражданских служащих, а в последние годы
профсоюзы получили право и на проведение забастовок.
С начала 80-х в результате
реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба
Великобритании претерпела ряд существенных изменений.
Последовательно
осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к
власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих,
когда она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это
число и дальше уменьшается.
Система мероприятий по
реформированию государственной службы была предложена в программе под
названием: <Улучшение управления в правительстве: следующие шаги>,
опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная цель изменений
должна заключаться в том, чтобы установить совершенно новый способ управления.
Центральная ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой
группы менеджеров, занимающейся обслуживанием министров и управлением
министерствами, которые становятся <спонсорами> разработанных правительством
программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут
агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не
обладать статусом государственных служащих. Они будут заниматься
предоставлением соответствующих услуг с четко обозначенной ответственностью
между министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с
одной стороны, и председателем или главным управляющим агентства, с другой. Как
министерства, так и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую
структуру. Новые агентства были в основном включены в аппарат государственной
службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они
находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного
ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).
К июню 1993 г. 339 000
чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах,
приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального обеспечения)
насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких агентствах работало
менее 100 служащих. При таком большом различии в размерах (и функциях) для
агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб
(более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс для получения статуса
агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот
статус в апреле 1995 г.
Важные нововведения имели
место при назначении главных управляющих агентств. Они назначались по контракту
на три или пять лет, большинство - в результате открытого конкурса, и не имели
в прошлом отношения к государственной службе.
В 1991 г. была принята
Гражданская хартия, в которой правительство пообещало улучшить работу
общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы
графики достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как
здравоохранение и образование.
Последним шагом в разработке
аппарата централизованного менеджмента стало создание в мае 1993 г. ведомства
общественных служб и науки. Оно возглавляется министром правительства, и в нем
работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая
управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а также три
агентства и колледж государственной службы.
Внедрение в государственную
службу посредством создания агентств, которые должны проходить <тестирование
рынком>, элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании
споры и критику со стороны оппозиционных партий. Вместе с тем на практике
механизм парламентского контроля над агентствами, как считается, достаточно
эффективен.
Служащие местных советов
рекрутируются главным образом из представителей различных профессий, которые
набираются на контрактной основе и в большинстве случаев работают в течение
всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные
должности.
Работа всего штата
<служащих> должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним
из важных ее итогов является определение необходимости обучения в каждом
отдельном случае в зависимости от требований служебного положения.
Что касается обучения
гражданских служащих и всех служащих общественного сектора, в Великобритании
делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом
министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры
по подготовке и навыкам; функционируют курсы, работающие по программам,
подготовленным для данного ведомства. Учиться можно очно или заочно. Некоторые
категории сотрудников (прежде всего молодых) получают определенные льготы для
посещения курсов в форме предоставления свободных дней и т.д.
В местных советах
необходимость обучения персонала определяется с помощью центральной учебной
консультативной группы, состоящей из представителей всех уровней и сфер власти.
Местные органы власти полностью покрывают расходы по обучению, признанному
необходимым.